2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，首次從國家層面認定數據是國家的基礎性戰略資源，成為提升政府治理能力的新途徑。2016年環保部印發《生態環境大數據建設總體方案》，開啟“互聯網+生態環境”戰略，推動政府環境治理創新。依托為環境治理提供的戰略資源和發展契機，多方面推進政府環境政策能力建設，對我國環境治理現代化和生態文明建設具有重要意義。

一、大數據在環境治理領域的應用前景

21世紀的人類，正由信息技術和互聯網牽引著步入，“一切皆為數據”，數據成為世界各國提升國家綜合競爭力的又一關鍵資源，也成為全球環境治理中的戰略要素和革命利器。大數據，既是一種數據，又是一種技術；既是一種應用，又是一種思維，對于環境治理變革具有極其廣泛的應用前景。

1．作為數據的大數據

作為數據的大數據，是信息化、數字化、智能化技術的運用，具有“4V”特征，亦即海量的數據規模(Volume)、快速的數據處理體系(Velocity)、多樣化的數據類型(Variety)、數據本身能創造價值(Value)等。據估計，整個人類文明所獲得的全部數據中90%來自于過去兩年，到2020年全球數據使用量將達到約44ZB（1ZB=10萬億億字節），是今天的44倍。體量巨大、種類繁多、價值密度較低的大數據，對數據的分析、處理、提純、集合等能力提出了更高要求。信息時代的數據已經成為國家基礎性戰略資源，加快建構生態環境大數據，能夠為現代環境管理者制定環境決策提供重要基礎和趨勢參考，數據驅動的政府環境政策日益呈現出信息化特征。

2．作為技術的大數據

作為技術的大數據，是融合計算機技術、人機交互、平面設計、數據挖掘等技術在內的新一代信息系統構架的產物，能夠對數量巨大、來源分散、各式多樣的數據進行采集、存儲、深度挖掘和關聯性分析，發現規律、創造價值，進而建立起從物理世界到數字世界和網絡世界的無縫鏈接。[1]將大數據技術應用于環境治理，不斷提高生態環境數據挖掘、加工、增值能力，可以更全面把握人類經濟活動與環境生態危機之間的復雜聯系和深層次規律，更系統有效地監管生態環境狀況的動態變化和政策實施效果，重塑環境治理認知和實踐模式，提高環境治理的精準性、高效性和預見性，大力提升綠色生產力，促進政府環境治理現代化。

3．作為應用的大數據

作為應用的大數據，不僅指的是提供規模龐大的數據對象，更重要的是實現數據“對象、技術與應用”三位一體同步發展，推動全球進入一個將數據作為核心資產的新時代。高度疏散、結構松散、體積龐大的海量原始數據，只有經歷從數據—信息—知識—決策的完整過程，得到合理開發、深度挖掘和統一融合，從個體的、破碎的、衰老的數據變成整體的、互聯的、鮮活的數據，才會創造出現實價值和生產力效益。加快生態環境大數據技術創新與應用創新，有利于充分反映不同區域、不同群體、不同層次的民生環境訴求，優化生態環境資源配置和環境公共決策，擴大環境服務范圍和渠道，提升環境公共品服務質量，形成公平普惠、便捷高效的環境服務體系。

4．作為思維的大數據

作為思維的大數據，具有開放性、共享性、個性化、網絡化等多元特征，其革命性影響將貫穿社會治理的各個環節，深刻影響人類社會的組織形式、治理模式、決策過程和社會生活。《大數據時代》的作者維克托?舍恩伯格指出，大數據時代出現了從樣本數據到全部數據、從精確數據到混雜數據、從發現因果關系到探求關聯關系的三個變化，因此將引發人類工作、生活與思維的巨大變革。大數據驅動的環境治理更強調構建跨部門、跨流域、跨區域生態環境數據資源共享共用格局，更強調環境治理的系統治理、綜合治理和協同治理，更強調多元環境治理主體協同共治，民主的、參與式的、互動式的環境治理將取代以往命令型的、單向型的管理模式。

二、政府環境決策面臨的數據管理難題

黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷加強生態環境治理的頂層設計和路徑規劃，將生態文明建設作為執政理念上升為國家戰略。但是，我國環境形勢整體上仍然十分嚴峻，環境政策在制定、執行和評估的整體過程中存在諸多環境數據管理難題。

1.生態環境數據缺失、不完備或造假，造成政府環境認知錯誤和決策偏差

2015年國務院辦公廳印發的《生態環境監測網絡建設方案》提出，“目前，我國生態環境監測網絡存在范圍和要素覆蓋不全，建設規劃、標準規范與信息發布不統一，信息化水平和共享程度不高，監測與監管結合不緊密，監測數據質量有待提高等突出問題，難以滿足生態文明建設需要，影響了監測的科學性、權威性和政府公信力，必須加快推進生態環境監測網絡建設。”[2]由于生態環境系統本身具有豐富復雜性，生態環境狀況具有較大的區域差異性，而傳統的數據技術只能收集和處理數量有限、規模較小的生態環境數據，致使政府環境政策往往建立在有限的“樣本數據”基礎之上，容易出現環境認知錯誤和決策偏差。某些重點排污企業違反國家規定，針對環境質量監測系統修改參數或者篡改監測數據，致使環境監測數據遭遇不同程度的轉移、隱匿、篡改等人為“二次污染”，導致后續環保決策的錯位和失誤，甚或產生難以預料或不可逆轉的環境政策災難性后果。

2．生態環境數據分散化和“部門私有化”，造成政府環境決策受限、管理割裂

一方面，我國地域寬廣、環境問題復雜多樣，種類龐雜的生態環境數據被分散掌握在不同的政府管理部門、企業、研究機構手里，導致環境資源歸屬和數據存在分散化和“部門私有化”的特點，政府環境決策面臨嚴峻的“數據煙囪”和“數據孤島”問題，阻礙政府環境信息資源的整合利用。另一方面，經濟發展及經濟效益具有個體性、局部性、內部性，環境保護及環境效益卻具有較強的公共性、整體性、外部性，環境污染與污染傳輸不受行政轄區界限的限制，但環境管理的屬地特征往往導致環境治理遭遇重重難題：上游環境污染，下游跟著遭殃；下游要求賠償，上游不愿賠償；上游生態建設，下游免費搭車；上游要求補償，下游不愿付費。[3]地方政府的環境決策往往對經濟效益和政治績效的考量優先于生態效益和環境公共利益，拒絕生態環境數據的信息共享互通，不利于環境污染和生態保護的系統治理和綜合治理。

3．生態環境數據開發乏力，導致政府環境政策創新效率低下

當前政府環境決策面臨著一些數據開發難題。一方面是全球化時代生態環境數據泛濫、汗牛充棟，另一方面是政府環境治理需要的有效生態環境數據沉睡、開發不足；一方面是社會對政府生態環境數據的開放需求極為旺盛，另一方面是政府公開的大量生態環境數據利用率很低。政府掌握著絕大多數、相對齊全的重要生態環境數據，但由于存在數據質量、數據安全、數據權益等問題，又缺乏有效和高效的挖掘、開發和利用，致使大數據未能卓有成效地為政府環境政策創新提供新知識、創造新價值、提升新能力。如何進一步擴大環境生態數據開發的深度和廣度，真正將數據資源轉化為智力資源，如何鼓勵企業積極利用政府生態環境數據進行創新，讓大數據真正成為綠色創新、綠色競爭和綠色生產力的下一個前沿領域，如何運用大數據推動綠色技術革新、環境治理變革、環境管理體制改革，是大數據時代環境治理創新必須認真思考的問題。

4.生態環境數據監管的多元主體參與不足，導致政府環境決策公共理性缺失

傳統環境決策主要采取自上而下的政府主導型模式，導致環境政策創新存在多元主體參與不足的弊端，未能真正體現環境公共決策的公眾利益優先性。現代技術和經濟工程項目的環境風險日趨復雜化，“政府主導”加“專家決策”的環境決策模式，受政績考核和利益導向影響，體現出嚴重的經濟理性和技術理性傾向；環境信息管理和監測又忽略了公眾的環境知情權，缺乏必要的環境風險評估和信息公開；政府環境公共決策排斥了社會公眾參與，弱化了環境決策的公共利益取向，使得政府環境政策缺乏社會正義和公共理性。隨著公眾環境訴求和權利意識的提高，近年來大連、寧波等地相繼出現的民眾反對 PX 項目、反對垃圾焚燒項目等環境抗議事件，公眾最終采取“散步”、上訪、抗議等非制度性方式來“參與”和影響政府環境決策，從某種程度上說明政府環境決策在利用各種網絡數據平臺主動、及時地吸納社會多元主體參政議政方面存在不足。[4]

三、運用大數據提升政府環境決策能力

伴隨著“互聯網+”行動計劃上升為國家發展戰略和大數據頂層設計的正式確立，積極推動大數據與互聯網、云計算、物聯網等技術統合發展，多方面推動政府環境決策能力建設、促進環境治理現代化，成為大數據時代生態文明建設的努力方向。

1．建立健全各類生態環境信息數據庫，提高政府環境決策的科學性和準確性

無信息，不決策。一方面，數據是決策的基礎，建立健全較為完備的生態環境數據庫是政府環境決策科學化的重要前提。政府應當科學布局、統一規劃，加快建設涵蓋水、土、大氣、森林、草原、礦產等自然資源和生態環境的基礎數據庫，涵蓋環境污染、生態修復、生態技術、生態經濟、生態旅游等內容的各類統計數據庫，和按照行政區域劃分的區域生態數據庫，推動生態環境信息數據庫的標準化、規范化建設，使政府環境決策的數據基礎從少量的“樣本數據”“有限的個案”變為海量的“全體數據”“用數據來說話”，為國家環境治理提供重要的數據基礎和決策支撐，提高政府環境決策的科學性和準確性。另一方面，政府應加快開放其所掌握的生態環境數據庫，與企業、公民個人、環保組織等群體的生態環境數據進行共享協作，充分利用大數據和互聯網平臺，打破“數據孤島”障礙，促進中央與地方政府環境管理部門之間、區域環境管理部門之間、政府—企業—社會公眾之間的生態環境大數據互聯互通，既能減少數據統計的重復勞動和資源浪費，降低生態環境信息數據的失真率和錯誤率，減少政府決策的隨意性、沖動性和孤立性，又有利于實現對生態環境問題的綜合治理和系統治理。

2．加強生態環境大數據的監測和管理，提升政府環境決策的高效性、前瞻性

運用大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等技術手段，加強對重點污染源等生態環境大數據的實時監測、動態管理和全產業鏈干預，加強多維度、多層次、歷時態的關聯數據分析，對經濟活動與環境生態變化之間的演變規律和發展趨向進行深度分析和前瞻性預測。通過數據訪問安全控制、數據等級保護、用戶等級管理、第三方數據檢測等技術手段，解決生態環境大數據的數據來源、數據沖突、數據造假、數據安全等問題，針對環境生態后果或危機事件建立較為完善的環境風險識別、分析和評價體系，完善事先防范、事中控制、事后救治的環境風險預警和治理制度，做到環境污染控制的前置化、精細化、日常化，真正實現“實事求是”“數據驅動”的精準性、長期性、持續性環境治理。[5]另一方面，政府應加強生態環境大數據戰略的頂層設計和戰略管理，積極推進各地政務環境服務供給側結構性改革，破除部門、行業、領域之間的數據割裂和壁壘，制定統一、合作、協調、共享、互益的大數據政策，完善生態環境數據開放共享機制環境，發揮生態環境大數據的聚合效應，提高政府環境決策的高效性和前瞻性。

3．大力推進大數據應用創新，實現政府環境政務服務多樣化、人性化發展

其一，增強大數據技術對數據的挖掘、分析、轉化能力，加大人工智能、深度學習、海量數據存儲、交互式數據可視化等大數據技術在生態環境數據方面的應用和開發，把龐大的生態環境大數據資源轉化為富有價值的決策信息集群，推動生態環境數據公開和公共信息透明度，建立“用數據說話，用數據決策，用數據管理，用數據創新”的政府決策管理體制。其二，運用大數據技術和大數據思維重構環境治理體系，推動生態環境大數據與交通運輸、公共衛生、城市資源、網絡輿情等領域大數據的互聯互通，創立創新政務微信、微博等網絡溝通平臺，開發升級政府網絡問政系統，推動“互聯網+環境政務服務”，提升環境管理部門的數據共享和傳遞效率，推進大數據+環境產業發展，提供高效、豐富、及時的政府環境政務服務。其三，運用大數據技術分析和把握網民關于氣候變化、環境污染、化工廠建設等環保方面的網絡輿情和輿論走勢，有助于政府環境管理部門快速體察民眾多方位的環境訴求、及時引導和妥善解決環境沖突事件、大力推進環境產品創新和環境服務創新，提高政府公信力和執行力。

4．加快生態環境大數據的相關立法，為政府環境決策提供強有力的法律保障

大數據時代來臨，為環境治理提供了機遇，但也帶來了數據開發、應用和市場化發展的系列問題，政府應當立足本國國情和技術發展狀況，制定國家宏觀大數據戰略，為大數據技術發展、生態環境數據共享和商業化應用提供政策指導和法律支持。首先，在《中華人民共和國政府信息公開條例》《當前政府信息公開重點工作安排》《環境信息公開辦法》等現行法律法規基礎上，研究制定符合國情的生態文明建設信息公開和共享法律法規體系，探索生態環境數據挖掘過程中個人信息保護和數據安全的法律法規建設，將生態環境數據公開和管理納入法治化軌道。其次，從立法、財稅政策制定上加大對生態環境大數據產業發展的支持力度，拓展生態環境大數據的商業價值和市場開發，加強大數據技術的產學研聯合開發和核心技術能力建設。再次，以建設法治政府、服務性政府為目標，深化環境行政體制改革，推進生態環境數據安全、數據資產、數據開放、數據共享的配套政策法規建設。運用大數據處理技術，將《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規落實到實處，及時遏止環境監控數據篡改產生的連鎖性負面效應，為環保決策精準化提供重要依據。

5．貫穿大數據思維，推動政府環境決策結構民主化、合理化

秉持“創新、協調、綠色、共享、開放”五大發展理念，促進大數據技術與微博、微信等新媒體技術的高度融合，打破信息壁壘和數據壟斷，突破時空限制，吸納社會公眾參與國家環境治理，體現多元主體的不同利益訴求和價值偏好，形成政府主導、公眾參與、多元主體協同的環境治理新格局，實現從單一治理向多元共治、從封閉治理向開放治理、從政府主導向協商治理的范式變遷。一方面，運用大數據思維，推動“責任先行”“人民本位”的政府治理理念變革，確立協同合作、共享開放、公信透明的執政理念，不斷提高政府管理部門和行政人員的信息技術水平和信息化管理水平，實現政府環境治理問政于民、問智于民，凝聚思想共識、達成利益共識，擴大政府公信力和參與民主增量升華。另一方面，利用大數據技術搭建不同形式的“環保大數據”公眾服務平臺，利用微信、微博、QQ等移動互聯網手段及其內嵌消息服務和互動功能，提升政府和環保部門對公眾環境需求的數據采集和精確認知，提供差異化、精細化、分層化的環境公共服務，將政府提供環境生態服務與公眾參與環境污染監管舉報有效結合，從數據、技術、人力等方面積極運用社會群體智慧，來彌補政府決策資源不足。